吕梁市贫困农村扶贫开发“十一五”规划

“十一五”是我市落实国家十年扶贫开发纲要的关键阶段，也是解决温饱、巩固成果、缩小差距、促进和谐，全面建设社会主义新农村的重要时期。为促进我市贫困农村经济社会全面发展，推进社会主义新农村建设，根据我市现阶段农村贫困状况情况，特制定全市贫困农村扶贫开发“十一五”规划。

一、“十五”主要成就

“十五”期间，我市有国家扶贫开发工作重点县6个，分别是临县、兴县、岚县、方山县、石楼县、中阳县；有省确定的贫困县3个，分别是柳林县、交口县、离石区；有省确定的插花贫困县1个，即交城县。2000年底，上述10个县(区)有贫困人口93.78万人，低收入人口43.47万人，农民人均纯收入低于1000元的贫困村3352个。后因村组合并、移民搬迁和农村经济发展等原因，现有贫困村 (2004年底农民人均纯收入1000元以下的村) 1533个。扶贫开发工作克服各种自然灾害，取得了生产发展、农民增收、贫困人口下降的可喜成绩。据统计，10个扶贫工作县（区）的贫困人口由2000年底的93.78万人，下降到2004年底的67.19万人，减少33.6%；低收入人口有所增加，由2000年底的43.47万人，增加到48.5万人。两项合计，需扶持人口为115.69万人，比2000年的137.25万人减少了21.56万人。扶贫工作县（区）农民人均纯收入由2001年的564元，增加为2004年的1230元，增加了118.1%。

主要成效具体表现在以下几个方面：

（一）扶贫移民工程为根本解决山庄窝铺农民的贫困问题找到了出路

我市坚持“政府引导、群众自愿、自筹自建、适当补助”的原则，把扶贫移民作为扶贫开发的重点工作来抓，在发动群众全面参与的基础上，因地制宜，创新思路，经过各个环节扎实有效的工作，2001—2005年安排的561个村、10246户、41536人扶贫移民任务，全部完成了主体工程建设，有80%具备了居住条件，60%已入住。目前，移民户生产、生活条件得到明显改善。

（二）群众参与整村推进扶贫开发项目进展顺利

群众参与整村推进扶贫开发是遵照国家扶贫开发政策，总结十多年来扶贫开发经验，体现贫困群众意愿，适应扶贫开发新形势，扶贫效益明显的一种扶贫开发方式。我市从2004年开始，严格坚持扶贫开发进村到户的原则，以贫困村为对象，以增加收入为核心，以科学规划为基础，以群众参与为动力，以创新扶贫方式为手段，认真组织实施了群众参与整村推进扶贫开发项目。至2005年，共扶持了90个村、覆盖贫困人口42094人。项目村产业结构科学调整，特色产业、优势产业在农民人均收入中所占比重明显提高，农民增收幅度较大。以产业为纽带，以培训为手段，科学技术深入人心，学科学、用科学蔚然成风，群众的自我发展能力有了较大提高。

（三）产业化扶贫工程增收效益明显

吕梁山区有着丰富的优质农产品资源，但加工增值的比重不大，农民从中得到的实惠也不多。为了尽快使农产品资源优势转变为商品优势和经济优势，全市把产业扶贫工程作为扶贫开发的一项重要措施，因地制宜，制定了红枣产业发展规划和扶持措施，经过几年努力，区域性基地初具规模，沿黄四县形成了一条长320公里，宽17公里的红枣产业带。依靠红枣产业，枣区农民人均收入由10余年前的100元增加到700元。“十五”期间扶持加工大户、购销大户135个，其中年销售收入在1000万元以上的有7户，已培育起了一批技术含量高、产品质量好和销售市场广的龙头企业，对促进当地农户增收起到了积极的作用，可带动11.1万户贫困农户增收致富。目前，我市红枣已形成年加工红枣4.5万吨的能力，分布在主要产枣县的1000余个烘干房，年加工红枣达2400多万公斤。

（四）农民工培训和转移劳动力成为扶贫增收工程的新亮点

2004年以来，我市把农民工培训和转移工作也作为增加农民收入、帮助农民脱贫、解决“三农”问题的重大举措来抓，11个培训基地先后举办多期培训班，结业人数达13383人；经培训转移就业的有10037人，就业率达75%。在抓好培训的基础上，我们还给贫困山区外出务工人员提供了信息咨询、牵线搭桥、追讨工钱等多项服务，使劳务输出这一扶贫增收工程取得了扎扎实实的成效，成为我市扶贫开发的一个新亮点。全市10个贫困县年输出富余贫困劳动力22万人，劳务输出收入达10亿元，劳均达4500多元。

    二、“十一五”期间我市扶贫开发面临的形势与任务

改革开放以来，特别是2001年实施《扶贫开发纲要》以来，在省委、省政府的正确领导下，在全市各级和社会各界的热心帮助和大力支持下，经过贫困地区广大干部群众艰苦奋斗、不懈努力，农村扶贫开发取得了显著成效：基础设施明显加强，优势产业日见凸显，经济持续增长，社会不断进步，贫困农民生产、生活条件逐步改善，农民收入步入较快增长的时期，全市农村贫困问题日趋缓解。

尽管“十五”期间，扶贫工作取得了明显成效，但我们还必须清醒地看到，“十一五”期间我市扶贫开发面临许多新情况、新问题，任务还很艰巨，需要引起高度重视。

一是解决剩余贫困人口温饱问题已经成为扶贫开发工作难啃的“硬骨头”。经过20年的扶贫开发，凡是条件相对较好的地方，贫困群众已经基本解决了温饱问题，现在剩下的贫困人口大多居住在生态环境恶劣，自然资源贫乏，交通不便，信息闭塞，地理位置偏远的地方，甚至根本不具备生产生活条件，解决这些贫困人口的温饱问题，已经成为扶贫开发工作难啃的“硬骨头”。

二是解决温饱不稳定。一些初步解决了温饱的群众，由于生产生活条件尚未得到根本改善，抵御自然灾害能力很低，自我发展能力不强，出现了脱贫又返贫的现象。2003年和2004年我市返贫人口分别多达 19.1万人和 6.9万人。

三是贫困人口与其他农民的收入差距持续扩大。2001年未解决温饱人口收入与全市农民人均收入之比为1：2.5，2004年尚未解决温饱的贫困人口收入与全市农民人均收入之比为    1：4.5。贫困群众在发展中的相对弱势地位的问题更加突出。

四是一些贫困地区还存在“一粗放”、“二滞后”、“三个掩盖”的问题：即经济增长方式粗放，基础设施滞后，文化教育滞后；财政收入的高增长 ，掩盖了农民收入的低增长；部分贫困县城镇建设的快速变化，掩盖了广大农村的贫穷落后；一些经济率先发展的典型和富裕户，掩盖了贫困乡村面上的贫困。

这些情况表明，新阶段我市扶贫开发工作面临的任务十分艰巨。我们既要对今后扶贫开发工作的难度有足够估计，又要树立信心，坚持2010年基本解决现有贫困人口温饱问题的目标不动摇。因此，“十一五”期间我市扶贫开发工作的主要任务是：尽快帮助解决剩余贫困人口的温饱问题；继续扶持初步解决温饱但还不巩固、极易返贫的低收入人口，帮助他们不断增加经济收入，改善基本生产生活条件，实现稳定脱贫。

    三、指导思想与奋斗目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全市扶贫开发工作，坚持以贫困人口为基本对象，以贫困村为主战场，按照“集中精力、夯实基础、整合资源、产业开发、整村推进”的思路，不断加大扶贫开发的工作力度和资金投入，突出抓好整村推进、贫困地区农村富余劳动力培训转移、产业扶贫、扶贫移民等项扶贫开发重点工作，着力增加贫困农民的经济收入，进一步改善贫困乡村生产、生活条件，切实帮助剩余贫困人口尽快解决温饱，实现稳定脱贫，为我市新农村建设奠定基础。

（二）对象范围

1、扶贫开发对象

贫困户：2004年农民人均纯收入低于924元的农户

贫困村：2004年农民人均纯收入低于1000元的行政村

2、扶贫开发工作范围

（1）六个国家级扶贫开发工作重点县：兴县、临县、方山、石搂、岚县、中阳已划定的扶贫开发工作重点乡镇。

（2）三个省定扶贫开发工作重点县：离石、交口、柳林已划定的贫困村。

（3）一个省定扶贫开发工作插花县：交城县已划定的贫困村。

（4）上述三个层次以外的其它县市，经过调查确定的贫困村、贫困户。

（三）坚持的原则

1、坚持开发式扶贫

在国家必要的帮助和扶持下，以增加贫困人口收入为中心，以市场为导向，调整产业结构，开发优势资源，改善生产条件，提高贫困农户的自我积累、自我发展的能力，这是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶贫工作坚持的最基本的原则。

2、坚持直接面向贫困人口

胡锦涛总书记去年在四川考察时强调，扶贫开发要有针对性，必须在直接上下工夫，要重点安排一些能让群众直接受益的小型项目，得到实实在在的利益。“十一五”期间，继续坚持以贫困村为主战场，以贫困人口为基本对象，加大到村到户力度，在直接上下工夫，坚持富民优先，扶贫开发资金都要尽可能直接用于解决贫困户温饱、增加收入和改善生产生活条件等方面。贫困人口不能直接受益的项目，一般不予扶持。

3、坚持解决温饱和巩固温饱相结合

当前解决贫困人口的温饱问题难度很大，是第一位的重要任务，但初步解决温饱的贫困人口由于生产、生活条件尚未得到根本改变，他们的温饱还不稳定，极易返贫，巩固温饱成果的任务仍很艰巨，因此必须坚持解决温饱和巩固温饱相结合，最终使贫困人口摆脱贫困，走向富裕。

4、坚持政策扶贫、产业扶贫、教育扶贫和社会扶贫相结合

制定符合吕梁贫困实际的优惠政策，吸引社会各界参与扶贫、支持扶贫。充分利用资源优势，发展特色产业，建立区域性产业开发基地，积极扶持龙头企业，引导农民发展生产，增加收入。要把救助贫困学生、保证贫困家庭子女完成九年义务教育作为教育扶贫的一项重要工作来抓。

（四）奋斗目标

力争“十一五”期间，每年平均解决 10万贫困人口的温饱问题，同时要下大力气巩固扶贫成果，有效控制返贫现象，确保2010年基本解决全市现有贫困人口的温饱问题，低收入人口的经济收入有大幅度提高。

四、扶贫开发重点项目

“十一五”期间扶贫开发要抓好四个重点项目的建设，以实施整村推进和扶贫移民为重点，努力改善贫困地区的生产生活条件；以培训为重点，努力促进贫困地区剩余劳动力转移；以扶贫龙头企业为重点，努力带动贫困地区发展特色产业。

（一）群众参与整村推进扶贫开发项目

扶贫开发进入新阶段以来，农村贫困人口分布状况发生了较大变化，主要表现为大分散，小集中。从2004年开始，实行了以贫困村为重点，以增加收入为核心，以科学规划为基础，以群众参与为动力的整村推进扶贫开发新方式。经过近两年的实践，取得了明显成效，它既可以使贫困群众直接受益，又利于整合资源，从根本上解决贫困村贫困问题。

2005年，对第一轮贫困村进行了重新核定，总数为521个，根据至2010年对第一轮贫困村普遍扶持一次的要求，“十一五”期间，群众参与整村推进扶贫开发项目，计划安排464个村、34.43万人。

（二）扶贫移民

扶贫移民是针对缺乏基本生产、生活条件的贫困村庄而采用的比较有效的整村推进方式。对于居住在山庄窝铺的贫困群众，靠常规的扶贫开发措施难以实现解决温饱尽快致富的目标，而实施移民搬迁工程，把大量的财政扶贫资金用于移民搬迁工程，这是扶贫政策、理念及方式的现实选择，是实现稳定脱贫的一条有效途径，是实现人口与资源合理配置、改善生态环境、实现可持续发展的重大举措。

由于撤乡并镇、村组合并、贫困地区社会经济不断发展，自发搬迁到城镇的人口在不断增多，从而新出现了不少100人以下贫困村，包括原有100人以下贫困村的实际，“十一五”期间计划安排移民人口5.25万人。

（三）产业扶贫

农村生产、生活条件得到改善后，农业产业结构不调整，农民收入不可能有大幅度增加。因此，通过农业结构的不断调整，发展壮大贫困地区的特色产业、优势产业，将资源优势逐步转变为商品优势、经济优势，从而达到增加农民收入的目标。

“十一五”期间，每县区抓住2-3个主导产业予以重点扶持，实现区域性规划、规模性发展、市场化经营。大力扶持产业化扶贫龙头企业，其中，国家级扶贫龙头企业增加到4个，培养建设7个省级扶贫龙头企业，20个市级扶贫龙头企业。

（四）劳动力培训转移

我市扶贫开发已进入新的历史阶段，要解决剩余贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，为贫困人口尽快脱贫进入小康创造条件，就必须以科学发展观为指导，以制度创新为动力，加大劳动力培训转移力度。实行就地转移与积极向外输出相结合，帮助农民外出就业，增加收入，致富创业。

根据对贫困乡村富余劳动力调查的情况，“十一五”期间，计划培训贫困地区未转移的富余劳动力18万人，就业率达到80%。力争在2010年前使每个贫困户至少有一名掌握一门实用技术和实现转移就业，输出一人，致富一家，带富一村，脱贫一片。

五、主要措施

（一）统一思想认识，进一步增强做好扶贫开发工作的责任感和紧迫感

“十一五”期间，扶贫开发工作面临的任务十分艰巨， 2010年稳定解决温饱，是省委对我市“十一五”发展的一项硬指标、硬任务，是建设新农村的要求，是历史赋予我们的神圣使命，也是贫困地区人民的热切期盼，我们要有足够的估计和认识，必须统一思想，坚定信心，坚持确定目标不动摇，切实增强使命感和紧迫感，采取强有力的措施，完成好这项光荣而艰巨的任务。

（二）扶贫开发工作继续坚持党政一把手负总责的责任制，确实加强农村基层组织建设

面对我市长期处于全省贫困面最大的实际，必须继续加强对扶贫开发工作的领导，把扶贫开发摆在“三农”工作的首位，以扶贫开发工作统揽全局，把扶贫开发工作的主要指标列入对各县(区)年度目标责任制考核的内容。要继续坚持扶贫开发工作党政“一把手”负责制，建立市、县、乡、村四级责任制，形成一级抓一级、层层抓落实的良好工作机制，各级都要确定第一责任人和具体责任人，主要领导要把扶贫开发工作列入重要日程，特别是扶贫开发工作重点县的主要负责人，要坚持正确的政绩观，以带领群众脱贫致富为己任，把扶贫开发作为第一位的工作来抓。

做好扶贫开发工作，要靠农村基层组织带领群众苦干实干。为此，各级党委要高度重视贫困地区农村基层组织建设。要强化贫困乡村基层党组织的建设，进一步提高基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。要加大对贫困乡村党员干部的教育培训力度，提高工作能力。要充分发挥村民委员会的作用，增强民主管理、依法办事、贯彻执行各项扶贫政策的水平。

（三）树立大扶贫观念，创新扶贫开发机制

在“十一五”扶贫开发工作中，要从建立稳定脱贫的长效机制入手，坚持脱贫与发展、富县与富民、借助外力和自力更生有机结合，通过区域经济总体发展带动局部地区稳定脱贫，走“以工促农、以财扶农、以城带乡”的开放式扶贫新路子。积极实施大项目牵动战略，加快工业化、城镇化进程，使区域经济总体水平迅速得到提升，以此为基础反哺“三农”，促进贫困县（区）发展，带动广大贫困群众脱贫。在区域经济总体水平不断提升、地方财力不断增强的前提下，调整财政支出结构，集中财力，重点倾斜，改善贫困乡村的基本生产生活条件和生态环境，为他们稳定脱贫创造条件，奠定基础。引导和扶持贫困地区群众，立足自身条件，适应市场经济要求，积极调整农业内部结构，大力发展特色产业，走农业产业化的道路，增加农民收入，不断增强贫困乡村和贫困群众的自我发展能力，逐步创新扶贫开发机制。

（四）调动群众积极性，有效整合资源，强化扶持力度

要广泛动员贫困群众，全面参与扶贫开发项目规划、实施全过程。贫困群众既是项目实施的直接受益者，也是项目实施、监督的主体，要充分尊重贫困群众愿意，实行民主决策，民主管理，发挥群众在项目实施过程中的主动性、积极性。体现公开、公正、公平的原则。

发挥扶贫领导组协调功能，进一步强化整合资源的力度。统筹考虑贫困村各类自然资源优势和社会经济条件，科学规划，寻求发展的最佳方式，安排促进农户增收的最好项目。整合各类人力资源，继续将省、市、县各级定点扶贫工作队安排在贫困村。整合社会各方资金，坚持渠道不乱、用途不变、各司其职、各记其功的原则，集中使用，逐步建立资金整合扶贫专户，统一管理。通过项目的实施，贫困农户能全面直接受益，使基础设施落后状况得到显著改善，达到整村解决温饱的目的。

要充分发动已经享受第一轮扶持的贫困农户，帮带尚未享受扶持的贫困农户，在滚动中发展，不断扩大扶贫面，提高扶贫资金使用效益。

（五）严格管理扶贫资金，确保资金使用效益

“十五”期间，市委、政府对扶贫资金管理高度重视。2001年，成立了市、县两级扶贫涉农资金监督检查办公室，在全市范围内全面开展了扶贫资金的常规性监督检查工作。“十一五”期间，在继续坚持上述规定的基础上，要十分重视和强化扶贫资金管理制度建设。一是要加强市县两级扶贫项目库的建设；二是扶贫项目上报前和资金下达后要在当地进行公告、公示，征求群众的意见，接受群众的监督，增加扶贫项目管理的透明度；三是在较大扶贫项目立项上实行“会审、联签、民评”三项制度；四是在20万元以上的项目实施中，实行招标投标制度和大宗材料政府采购制度，把市场竞争机制引入扶贫项目的管理中，有效地保证工程质量，减少项目实施中的不正之风；五是扶贫项目资金管理实行报帐制，项目立项后按照工程进度拨付资金，工程完工后经验收合格，才能拨付其余资金；六是实行项目管理责任制，要求项目责任人，既要对工程质量负责，又要对工程效益负责；七是建立项目管理激励机制，把项目管理和资金安排挂钩，对项目资金管理好的，倾斜扶持，管理差的，减少扶持。继续执行对扶贫资金的审计监督制度，进一步加大对扶贫资金管理使用的审计监督力度。

（六）完善扶贫开发工作激励机制，推进各项扶贫开发工作快速发展

要加强对各类扶贫开发工作重点县区的年度考核，对扶贫开发工作落实、措施到位，扶贫成效明显的县区，采取以项代奖的办法予以奖励，以激励先进、鞭策后进，推动工作；对扶贫工作领导不力、进展缓慢、发生问题较多的县区，要酌情调减扶贫资金，并通报批评，限期整改。要继续稳定贫困地区县乡领导班子，按扶贫实绩考核和使用干部，特别要把扶贫开发工作绩效作为考察扶贫开发重点县党委、政府一把手和分管领导的主要内容。要大力宣传和表彰在新阶段扶贫开发工作中涌现出来的先进单位和先进工作者，让扶贫济困的传统美德真正发扬光大，使更多有识之士参与到我市新阶段扶贫开发工作的伟大事业中来，进一步推动各项扶贫开发工作的快速发展。

（七）动员社会各界，广泛参与扶贫开发，努力做好引资工作，积极争取内外援助

要进一步加大扶贫宣传力度，营造全社会参与扶贫开发工作的良好舆论氛围，充分动员社会各界向贫困群众献爱心、送温暖。各社会团体都应以扶贫开发为己任，发挥各自优势，为尽快实现扶贫开发规划目标做出各自的贡献。各类中介组织要充分发挥连接市场和农户的纽带作用，为贫困地区经济的快速发展，为贫困乡村农产品走向市场，为贫困户劳动力走出大山、走向城镇提供互惠互利、合作双赢的优质服务。要发动先富起来的个体私营企业，按照互惠互利的原则，到贫困乡村兴办独资、合资、合作企业，或结对子进行帮扶。要坚持扶贫开发和计划生育相结合，继续搞好贫困地区“少生快富”试点工作，优先扶持实行计划生育的贫困户，控制贫困地区人口的过快增长。要把救助贫困学生、保证贫困家庭子女完成九年义务教育作为教育扶贫的一项重要工作来抓。要积极支持贫困农户参加农村新型合作医疗，努力做到贫困乡有卫生院，村有卫生室，贫困地区主要传染病和地方病基本得到控制，最大限度地减少因病致贫返贫。要发动经济效益较好的国有工商企业、乡镇企业与贫困乡村结对子，帮助贫困乡村开发资源、发展经济。

要积极开展对外交流，扩大吕梁的知名度，以获得国内外更多的支持援助。要努力改善我市的投资环境，以资源优势和优惠政策吸引国内外客商来我市兴办开发型企业，加快我市贫困地区经济发展。同时还要积极争取将一些国际间的合作、援助项目引进到有承担能力的贫困县、乡，用这些项目覆盖和带动贫困户脱贫致富。

（八）强化扶贫开发机构和队伍建设，切实履行好扶贫开发职能

新阶段我市贫困面大，扶贫开发任务艰巨，抓好扶贫开发机构和队伍建设，对于圆满完成全市“十一五”扶贫开发任务至关重要。各级党委和政府要重视和关心扶贫机构和队伍建设，稳定和加强扶贫机构，改善工作条件，从多方面给予大力支持。扶贫部门要加强自身建设，提高干部队伍素质，切实转变工作作风，狠抓重点工作落实；要时刻牢记“两个务必”，全心全意为贫困乡村、为贫困农民服务；要组织动员扶贫干部为做好新阶段扶贫开发工作扑下身子，放下架子，开动脑子，深入基层，了解民意，体察民情，真抓实干；努力做到权为贫困群众所用，情为贫困群众所系，利为贫困群众所谋，始终保持和贫困地区广大群众同呼吸、共命运的密切关系，把贫困地区老百姓满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为我市一切扶贫开发工作的出发点和落脚点。为谋求吕梁扶贫工作新跨跃，实现吕梁扶贫工作新发展，创造吕梁扶贫工作新成就，夺取吕梁扶贫工作新胜利做出新的更大的贡献。

附：1、吕梁市“十一五”期间扶贫移民人口规划表

2、吕梁市“十一五”整村推进规划表

     3、吕梁市“十一五”期间贫困地区劳动力转移培训规划表

4、吕梁市“十一五”科技培训规划表

5、吕梁市“十一五”产业化龙头企业规划表

二〇〇七年四月十八日

十一五规划表