吕梁市扶贫开发科学发展“十项”长效机制

（征求意见稿）

一、扶贫开发组织保障机制

到2020年基本消除绝对贫困现象，全面建设小康社会，是党的“十七大”提出的重大战略任务，也是新阶段扶贫开发的奋斗目标。市委按照中央精神和省委安排并紧密结合吕梁实际，把扶贫开发作为全市上下要着力实施的“三大工程”之一提了出来，并列入深入学习实践科学发展观活动的主题和载体“三三战略”，继续摆上各级党委、政府，尤其是扶贫工作县（区）党委、政府新时期新阶段工作的重要议事日程，其既说明了市委、市政府对民生问题的深度关切，对扶贫开发工作的高度重视，同时也说明了我市扶贫开发任务十分艰巨，情况十分复杂，工作十分繁重，必须进一步加强领导，健全机构，充实人员，提高素质、能力和水平，用强有力的组织体系来保证我市新阶段扶贫开发工程的实施、扶贫开发任务的完成和扶贫开发阶段性目标与中长期奋斗目标的如期实现。

为了健全我市的扶贫开发机构，加强扶贫开发工作，市委、市政府在“十七大”以后专门下发了吕发[2007]20号文件，统一了全市各县（区）扶贫开发机构的名称、职级、职数、编制和职能，并且在这次政府机构改革中，市扶贫局继续保留为独立的市政府工作部门。在这次学习活动中，市委、市政府还要求各级党委、政府，尤其是扶贫工作县（区）的党委、政府要进一步提高对扶贫开发工作重要性的认识，理清思路，强化措施，创新机制，着力实施好扶贫开发工程。市委书记聂春玉在全市第二批深入学习实践科学发展观动员会议讲话中强调：当前和今后一个时期，吕梁最艰巨的任务是解决“富民”问题，解决“富民”问题的首要任务是实现贫困人口脱贫致富。对此，我们必须进一步提高认识，切实增强工作的责任感和紧迫感，不断加大扶贫开发力度，努力实现扶贫开发目标任务。但是，面对扶贫开发艰巨的任务和繁重的工作，我市一些县（市）扶贫开发工作机构不齐不强，有的甚至迄今尚未设立扶贫开发机构，乡（镇）、村两级扶贫开发机构空白断档，尤其是扶贫职能肢解和有的县（区）扶贫领导组协调能力不强等问题，严重困扰扶贫开发工作的深入开展和推进。为此，我们建议市委、市政府要进一步建立健全扶贫开发组织保障机制，以加强对扶贫开发工作的组织领导，确保扶贫开发工程的顺利实施和“三三战略”的贯彻落实，为促进吕梁和谐发展、科学发展和建设富裕、宜居、特色新吕梁作出积极的贡献。具体来讲：

一要规范各县（区、市）扶贫领导组组织机构设置，使其在“大扶贫格局”中能够充分而又有效地发挥组织协调作用。目前，我市各县扶贫领导组机构设置很不统一，有的县（区、市）机构庞大，书记任扶贫开发领导组组长，县（区、市）长任常务副组长，分管农业的副书记、人大副主任、政府副县长、政协副主席任副组长，开一次扶贫开发领导组会议等同于开一次“四套”班子主要领导和分管领导参加的联席会，导致每年至少召开一次的扶贫开发领导组会议无法按期召开；有的县甚至自从建立起机构后就没有召开过一次扶贫开发领导组全体会议，更谈不到发挥组织协调作用；有的县虽然是按照中央、省、市规格由分管农业的副县长任组长，但其不能适应县（区、市）这一级直接整合涉农各部门资金的需要。据此我们建议县（区、市）这一级的扶贫开发领导组一般应由政府主要领导任组长，政府分管领导任常务副组长，有关部门和单位主要领导为成员，使其在扶贫开发工作的决策中能够充分发挥组织协调作用，而在日常推进落实中又能高效运作，减少扯皮和掣肘，提高扶贫开发的工作效率。

二要健全市、县两级扶贫开发局（办）内设机构，使之适应承担新阶段扶贫开发工作任务的需要。新阶段扶贫开发工作除过以往的常规职能外，有“四项职能”需要进一步强化，第一项是以贫困户识别、瞄准、进入和退出为主要内容的动态监测职能；第二项是以贫困群众增收脱贫致富为主要内容的产业扶贫职能；第三项是以扶贫开发绩效考核为主要内容的监管评估职能；第四项是以扶贫开发政策调研、宣传和典型推广为主要内容的宣传调研职能。因此，市、县两级要在现有科室中心的基础上，进一步强化监测中心和验收评估中心，新设立产业扶贫工作站和宣传调研室等并充分发挥职能作用，以适应新阶段全面开展扶贫开发工作、实施扶贫开发工程的需要。

三要建立乡（镇）扶贫开发领导组及其办公室或工作站以及村级扶贫开发中心组与项目实施互助小组等，把扶贫开发工作机构延伸到乡（镇）和农村。由于新阶段扶贫开发工作的任务和对象主要是农村、农户和农民，其对象多、覆盖面广、情况复杂，并且经常处于动态变化之中，因此，单靠县级以上扶贫部门，很难承担和完成如此复杂而繁重的任务。因此，我们建议在乡（镇）机构改革中，扶贫开发工作县（区、市）的重点乡（镇）应设立扶贫开发领导组及其办公室，编制3人以上，非重点乡（镇）设扶贫开发工作站，编制1人以上；扶贫开发工作重点村应设立扶贫开发中心组，中心组长由1名村干部，最好是大学生村官担任，群众推荐5—9名党员代表、妇女代表、贫困户代表作为成员，主要负责该村扶贫开发对象的确定、项目的选择、申报、动员、组织、实施和监督等工作；人口较多的行政村或由多个自然村组成的居住分散的行政村，还应以居住、家族、亲戚、朋友等由5—10户组成项目实施互助小组，实行“生产互助、财力互帮、相互指导、团结和谐、共同发展”，从而有效解决扶贫开发工作中贫困群众参予不充分和扶贫项目实施中监督不到位、劳动力不足和自筹资金困难等问题，实现共同脱贫、共同致富。

四要加强对扶贫系统干部职工进行贫困群众参予式扶贫培训和对广大贫困群众进行开发式扶贫教育，使全体扶贫干部职工牢固树立“扶贫为了群众，脱贫依靠群众”的观念，把扶贫开发项目的决策权、管理权、监督权真正交给贫困群众；使广大贫困群众增强脱贫致富主人翁意识，从“要我脱贫”变为“我要脱贫”，发扬自力更生、艰苦奋斗、自强不息精神，积极实施参予式扶贫，强化脱贫致富动力，使扶贫开发更加真实地反映绝大多数贫困农户意愿和要求，真正实现“扶贫开发上水平，贫困群众得实惠”的目的和效果。

二、科学确定吕梁市扶贫标准，建立与国定和省定标准

有机对接机制

扶贫标准是识别贫困户、瞄准扶贫对象、夯实扶贫开发基础的主要依据。目前，国家虽然出台了2008年底农民人均纯收入低于1196元以下的低收入人口全部享受扶贫政策扶持这一全国扶贫标准，但这个新的扶贫标准是依据统计部门在全国最贫困区域测算出的最低扶贫标准，其明显不适应吕梁市的实际情况，并且国务院扶贫办也多次阐述扶贫标准是动态的，其会随着国民经济的增长逐步提高，各地也可以根据财力情况适当提高扶贫标准。因此，为了准确识别贫困户，进一步瞄准扶贫对象，进行有针对性地扶持，我们认为应当进一步制定切合我市实际的吕梁市扶贫标准，并与国定、省定扶贫标准有机对接。具体来讲：

一是要分别确定“低保”和“低收入”两个扶持标准。尽管党的十七届三中全会取消了绝对贫困人口和低收入人口的界限，明确2008年底农民人均纯收入1196元以下的低收入人口全部享受扶贫政策扶持，但是“低保”与“低收入”毕竟是两个概念，有质的区别，享受以救助式扶贫为主的低保对象与享受以开发式扶贫为主的未达小康的“低收入”对象应有不同的衡量标准。因此，根据扶贫工作实际需要和我市各县（区、市）调研结果，我们认为2008年底农民人均纯收入低于1196元可以作为我市的“低保户标准”，2008年底农民人均纯收入低于2400元可以作为我市的“低收入户标准”（后简称“两户”）。

二是要用定性描述测算、校正和确定扶贫定量标准。目前，各级对每个农户的年人均纯收入情况很难准确统计和掌握，因此，单纯用农民人均纯收入这一定量标准，很难准确识别和把握“低保户”或“低收入户”，必须辅之以定性描述才便于基层干部群众实际工作中操作和把握。据此，经过深入调查、分析、概括和总结，我们提出“低保户”标准的定性描述是：“农村未达到‘食能吃饱，衣能穿暖，住能避风雨’生活水平的绝对贫困户，也就是尚未彻底解决温饱问题的绝对贫困人口”；而“低收入户”标准的定性描述是：“农村虽然已经解决了衣、食、住等温饱问题，但尚未彻底消除绝对贫困现象，如孩子上不起学（义务教育阶段）、结不起婚，家庭成员看不起病（普通疾病），不能维持正常的社会交往需求，因经济困难人的尊严受到严重影响的相对贫困户，也就是介于‘低保户’和‘小康户’之间的‘低收入户’”。如果按照定性描述分别测算“低保户”和“低收入户”的定量标准，各县（区、市）、乡（镇）、村的标准可能也会略有区别，但应尽量保持一致，全市采用相同标准。

三是要与国定和省定扶贫标准有机对接。尽管我们制定的吕梁市“低保”与“低收入”标准，便于识别不同类型的贫困户和瞄准扶贫对象进行有针对性地扶持，但是国家和省只扶持国定、省定扶贫标准以下的贫困人口，因此，我市的扶贫标准必须与国定和省定扶贫标准有机对接，其具体做法就是按照比例换算，如2008年底我市农民人均纯收入2400元以下的人口就相当于国定、省定1196元以下的低收入人口；我市1196元以下的低收入人口，就相当于国定、省定应当享受低保的绝对贫困人口，以后随着国定、省定扶贫标准的提高，我市也按比例提高。这样就能做到既如实掌握我市“两户”扶持对象的经济发展状况，又能与国定、省定扶贫标准有机对接，使我市应当享受到国家和省扶持的“低保户”和“低收入户”能够得到中央和省两级财政扶贫资金和各项优惠政策的扶持。

三、贫困户识别机制

扶贫政策，是中央和地方各级政府为扶持贫困地区经济社会发展，农村贫困人口生产生活条件改善，提高自我发展能力，进而实现脱贫致富的优惠政策，是社会主义优越性的具体体现，也是缩小发展差距，构建和谐社会，解决民生问题的重要举措，其只能集中用于贫困地区农村和农村贫困人口，决不能以任何名义和借口随意扩大范围甚至平均分配和撒胡椒面。但是，长期以来，扶贫政策脱靶外溢的状况时有发生，有的地方还比较严重。尽管2005年10月到2006年底，我市10个扶贫工作县（区）按照上级扶贫部门的安排进行了第一次贫困人口建档立卡工作，花费了较大的人力、物力和财力，其对瞄准扶贫目标，落实扶贫政策奠定了一定的基础，但是由于当时时间紧、工作量大、基础不扎实，准备不充分，并且在实际工作中使用不严格，尤其是没有实现动态管理和没有与农村低保相衔接，难以满足新阶段扶贫开发工作的新需要，迫切需要健全和完善。

按照新的扶贫标准，尤其是我市确定的“低保户”和“低收入户”标准及其定性描述，尽快完善扶贫对象识别机制和开展新的建档立卡工作，摸清“两户”扶持对象人口底数，进一步完善“低保户”与“低收入户”扶贫档案，是新阶段扶贫开发工作的奠基工程。参照国务院扶贫办开展扶贫开发和农村低保制度衔接试点省、县（旗）的经验，并结合吕梁市扶贫工作实际，我们认为较为有效的识别方法是：

（一）根据上年度县（区、市）、乡（镇）、村农民人均财政收入水平高低划分贫困级别，根据贫困级别确定“两户”扶持对象人口比例，按比例测算贫困人口限额。这里需要特别强调的是，对于县、乡、村的贫困级别，按20多年前确定的国定县、省定县、插花县、非贫困县划分显然不科学，单纯按财政总收入水平高低划分也不科学（人口总数多少差别较大），用人均财政收入水平高低划分还受城镇化程度高低的影响，因此，我们建议用上年度农民人均财政收入水平高低来衡量，是一个相对科学而又能够真实反映区域性经济社会发展水平的指标。这就是说，上年度农民人均财政收入水平较高的县、乡、村贫困级别较低，“两户”扶持对象比例较低，需要实施救济式扶贫的“低保户”和开发式扶贫的“低收入户”的贫困人口也相应少一些；反之，上年度农民人均财政收入水平较低的县、乡、村贫困级别较高，其“两户”扶持对象比例较高，需要实施救济式扶贫的“低保户”和“低收入户”的贫困人口相应多一些。我们建议，全市以县（区、市）划分5个级别，最低贫困级别，“两户”贫困人口扶持对象不高于农业总人口的13%（其中“低保”扶持对象占3%），最高贫困级别，贫困人口扶持对象不高于农业总人口的65%（其中“低保”扶持对象占5%），每个级别根据农民人均财政收入幅度差距按比例递增或递减“两户”扶持对象，据此即可推算出各县（区、市）“低保户”与“低收入户”扶持对象的限额数量；各县、乡（镇）、村可依此类推测算出各自的“低保”和“低收入”扶持对象数量限额，为最后村级确定“低保户”和“低收入户”扶贫对象框定一个限额基数。

（二）乡（镇）扶贫开发领导组办公室（站）指导村扶贫开发中心组根据确定的“低保户”和“低收入户”的扶持对象限额基数，通过“三关审核”、“三榜公示”、“三级建档立卡”的方式确定具体的“两户”扶持对象。

“三关审核”即：“两户”的认定需在村民小组、扶贫开发中心组、村委会根据限额拿出初步推荐名单并逐级审核后，按照“只减不加”的原则首先通过全体村民评议关；其次通过村民代表大会票决关；最后再经乡（镇）扶贫办（站）代表乡（镇）政府严格把好审核关。

“三榜公示”即：第一榜在全村公示“两户”推荐名单；第二榜在全村公示村民代表会票决名单；第三榜在乡镇、村两级公示乡镇审定名单。公示期间，在乡（镇）、村设立举报电话、举报箱，安排专人接待群众来信来访，收集群众意见，对村民举报进行调查处理，群众无异议后，再确定“两户”扶持名单。

“三级建档立卡”即：县、乡、村三级分别建立“两户”人口档案，做到“户有档、村有册、乡有簿、县入微机”。

（三）市、县两级扶贫和民政部门分别抽查核实，确保所有建档的“两户”都符合扶持对象标准，并且在安排项目资金时严格以“两户”档案人口为依据，使扶贫政策不出现脱靶外溢情况。

四、扶贫对象瞄准机制

“两户”的识别机制，主要解决准确认定贫困对象，也就是确定扶贫对象问题；扶贫对象的瞄准机制，则主要是解决各种不同类型的扶贫对象如何扶持，采取什么样的方式扶持的问题。建立扶贫对象瞄准机制的一个大前提，就是必须瞄准扶持范围，也就是说，所有的扶贫政策，尤其是扶贫资金和项目，必须全部集中安排在已经确定了的贫困村和贫困户范围内，决不允许以任何借口将扶贫政策，尤其是扶贫资金和项目使用在非贫困村或非贫困户头上，否则，就要严肃追究有关人员的责任。

关于扶持方式的瞄准，也就是针对不同扶贫对象采用不同方式予以扶持的问题，主要是要解决因扶贫对象和扶持方式错位而造成有偿扶贫资金呆滞，无偿扶贫资金低效，甚至发生跑冒滴漏、套取挪用、寻租腐败等问题。

（一）关于对“低保户”的扶持。“低保”对象是农村贫困群众中最为贫困的群体，其基本特征是生活在“温饱”线以下，不经扶持就无法正常生存和生活，并且多数“低保户”没有自我发展能力，需要终身救助扶持。鉴于此，对“低保户”的扶持，我们建议掌握“三点”：一是扶持标准执行“温饱线”标准，就是只解决“饭能吃饱，衣能穿暖，住能避风雨”等生存生活问题；二是扶持方式以救济式无偿投入为主，不宜使用有偿资金，否则，一旦这些户使用有偿资金，势必造成资金呆滞和利息负担；三是对“低保户”中的特殊情况，也就是有发展潜能，但因暂时致贫因素（如大病、天灾人祸等）陷入“温饱线”标准以下的贫困户（后称“交叉户”）应特殊对待（后述）。

（二）关于对“低收入户”的扶持。“低收入户”与“低保户”的区别主要有两点：一点是其温饱问题已经基本解决；第二点是有自我发展能力。对于这些户的扶持，我们建议也掌握三点：一是扶持标准执行“低收入”标准，就是要解决发展问题，也就是增收致富达小康问题；二是扶持方式以有偿投资为主，可以引入市场机制，不宜过多安排无偿资金，以促其提高扶贫资金使用效益；第三要特别注意帮助其提高自我发展能力和主动脱贫意识，确立“我要尽快脱贫致富达小康”的观念和艰苦奋斗与自立自强精神，克服等、靠、要等不良习惯和倾向。

（三）关于对“交叉户”的扶持。“低保户”中的“交叉户”，是一个特殊贫困群体，这些户生存生活条件在“温饱线”标准以下，需要低保救助；但又具有发展潜能，在短期致贫因素消除以后，仍可自我发展，脱贫致富，不需要终身救助。对于这些户，则应采用“生存+发展”、“救助+开发”、“投入+投资”的方式进行扶持，也就是先扶持生存，后扶持发展；先进行救助式扶贫，后进行开发式扶贫；先给予无偿投入，后给予有偿投资等方式给予扶持，特殊情况也可以“双管齐下”，多措并举，使之尽快解决温饱，达到“小康”，实现脱贫致富。

（四）关于贫困区域（县、乡、村）的扶持。对于贫困县、乡的扶持，我们把它称之为“宏观扶贫”，其主要应通过国家和省制定优惠政策，加大转移支付力度来解决；针对贫困村的扶持，我们把它称之为“中观扶贫”，重点应扶持水、电、路、校、医、卫等基础设施和公益事业，其主要应通过整合行业扶贫资源来加以解决，国务院扶贫办也明确今后专项财政扶贫资金不向这方面倾斜（中部地区省份不超总投入的30%），并不得作为此类基础设施项目的配套；对于具有发展能力的贫困户的开发式扶贫，我们称之为“微观扶贫”，这是今后扶贫开发工作的重心，其主要应围绕扶持主导产业的发展和自我发展能力的提高来进行。但是，有一点需要特别强调的是，对于发展区域性扶贫龙头企业和主导产业，尤其是围绕这些产业基地建设所必须配套的基础设施和服务体系，应列入开发式扶贫范畴。

总之，根据不同的扶持对象，制定不同的扶持标准，采取不同的扶持方式，达到改善民生，缩小差距，消除绝对贫困现象，构建和谐社会，这是制定扶贫对象瞄准机制的根本目的和任务。

五、扶贫开发动态监测机制

“扶贫开发动态监测机制”是搞好扶贫开发工作，防止扶贫政策脱靶外溢的关键。近年来，我市扶贫部门虽然已经成立了扶贫监测中心，国务院扶贫办在我市一些国定县也设有贫困户固定观测点和贫困村、重点县监测报表网络，但是，由于点少、人少、工作经费不足，工作机制不健全，监测内容不全面，尤其是与统计、农经、民政等部门口径不一致，工作不衔接，形成了一个部门一套数字，一个部门一个说法，一个部门一种情况的局面，而且各个部门的出入很大。如2008年底农民人均纯收入1196元以下的低收入人口，各县（区、市）扶贫系统统计数字为98.3万人，统计部门仅为9.37万人。以全省最大的贫困县临县为例：临县扶贫办统计上报2008年底低收入人口为40万人，临县农经局为5万人，临县统计局为“0”，导致列入国务院扶贫办4007万低收入人口的数字中没有包括全市乃至全省最大贫困县临县的低收入人口。

为了适应新阶段扶贫开发工作的需要，切实搞好扶贫开发监测工作，建立和完善扶贫开发动态监测机制刻不容缓。为此：

第一，要充分发挥各级扶贫领导组的组织协调作用，扶贫、统计、农经、民政、财政等部门要建立农村联合监测制度，形成统一的农村情况监测网络，即：统一监测内容，统一监测口径，统一使用监测力量，定期互相通报监测信息，实现监测资源共享。比如，在扶贫工作设点的县以及乡镇和农村，统计、农经、民政、财政等部门可不设监测点，由扶贫开发监测点兼管其他部门的监测内容；在其他部门设点的县以及乡镇和农村，扶贫部门也不必重复设点，由其他部门的点承担扶贫开发监测内容，使之做到资源共享又口径一致。

第二，进一步明确扶贫开发动态监测内容。一是要定期监测和准确反映贫困区域（县、乡、村）经济社会发展变化情况，为及时调整贫困区域（县、乡、村）贫困级别提供依据；二是定期监测和准确反映扶贫政策措施落实情况，尤其是扶贫资金使用效益与农民人均纯收入增长情况，为扶贫开发工作绩效考核和激励奖惩提供依据；三是要定期监测，准确反映农民收入变化情况，尤其是贫困户收支情况、人均收入的构成及增长情况，为“低收入户”和“低保户”的进入和退出提供依据。

第三，要进一步加强扶贫监测体系的建设、管理与经费保障，尤其是健全各监测站（点）的工作制度，在给中央和省有关部门报送有关监测数字的同时，也抄送乡、县、市各级有关部门。

总之，在新阶段扶贫开发工作中，扶贫监测工作十分重要，必须实现动态监测，各级必须加强这方面的力量和投入，同时也必须加强这方面的监督和管理。

六、扶贫开发推进机制

扶贫开发贯穿于社会主义初级阶段的全过程。我们必须做好打持久战的思想准备，不能指望通过一两个攻坚战役就彻底消除我国的贫困现象。但是，扶贫工作又事关民生问题解决，事关和谐社会构建，事关科学发展大局，更不能懈怠和放松。“持久战”与“突击战”相结合，不急于求成，更不无动于衷，不提不符合实际的急口号，更不放弃通过努力可以解决的贫困问题的解决，这是唯一正确的方针。具体来讲，扶贫开发工作要做到长规划，近安排，系统、科学、扎实、有效地推进。结合我们吕梁市扶贫开发的工作实际，就是要认真制定和落实扶贫开发推进机制，其内容包括：

（一）按照国务院扶贫办和省办要求，针对我市扶贫开发中存在的根本问题的解决（“干旱”、“光秃”、“沟壑”、“闭塞”、“落后”五大贫困特征与“水土流失”、“资源流失”、“资金流失”、“劳动力流失”、“人才流失”五个致贫因素）和基本消除绝对贫困现象、全面建设小康社会奋斗目标的实现，制定好新一轮10年农村扶贫开发《纲要（2011-2020）》（市级以下为《意见》）。需要强调的是，在新一轮扶贫开发《意见》制定中要吸取上一轮《意见（2001-2010）》的经验教训，重点突出宏观性、目标性、方向性和指导性原则、方针、政策的制定和阐述，而不局限于一些工作内容和具体措施的陈述；要将中央和上级精神同吕梁扶贫开发实际紧密结合，创造性地制定《意见》，而不机械照抄、照搬、照套国家和省级的扶贫开发《纲要》和《规划》内容；要及早动手开展调查研究并把吕梁实际情况积极向省办和国务院扶贫办反映，使之在制定新一轮全国、全省十年扶贫开发《纲要》和“十二五”扶贫开发《规划》时予以采纳和考虑，而不消极等待上级扶贫开发《纲要》、《规划》出台后牢骚满腹又不得不照猫画虎。

（二）按照国务院扶贫办和省办要求，针对我市扶贫开发工作中存在的主要问题和“十二五”规划目标，制定好我市“十二五”扶贫开发《规划（2011-2015）》。在“十二五”扶贫开发规划中，应明确重要工作内容和主要工作措施。

（三）按照扶贫开发《意见》、《规划》和上级扶贫部门要求，制定好扶贫开发年度工作计划，认真地安排好扶贫开发工作并扎实抓好落实，以一个一个年度扶贫开发计划目标任务的完成来一步一步地推进扶贫开发工作《意见》与《规划》的实施，努力实现“十二五”阶段性目标，进而实现到2020年的扶贫开发十年奋斗目标。

在这里需要特别强调的是：在每个年度的岁末年初总结和安排年度扶贫开发工作的同时，要对新一轮扶贫开发10年《意见》和“十二五”扶贫开发《规划》也进行一次审议、充实、修订和完善，使之真正成为指导扶贫开发工作不断推进的指南而不成为束缚扶贫开发工作顺利开展的桎梏。

七、构建扶贫开发多渠道合作机制

党的“十六大”以来，随着“两个趋势”和“两个阶段”判断的提出和一系列强农惠农政策的出台和落实，中央和各级政府的财政资金大幅度向“三农”倾斜，尤其是向农村的基础设施和公益事业倾斜，各种社会力量也积极参予扶贫开发事业，一个多渠道、宽领域、全社会都关注和参予的大扶贫格局已经初步形成。但是，在这个扶贫开发大格局中，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫之间是什么关系，各自应当充当什么角色，承担什么工作内容，完成哪些具体任务，相互之间应当如何协调配合等，也就是怎么样才能真正形成扶贫开发合力，提高扶贫开发效益，这些都需要通过构建扶贫开发多渠道合作机制来解决。这个机制应包括：

（一）各级政府尤其是县级政府必须建立强有力的扶贫领导组及其办事机构，使各级扶贫领导组在扶贫开发整体工作中，也就是大扶贫格局中能够充分高效地起到组织协调整合监管作用；使各级扶贫办事机构在扶贫开发具体工作中，能够起到牵头作用，真正形成以专项扶贫为主导，行业扶贫为主体，社会扶贫为补充的“大扶贫”格局，有效整合扶贫资源，真正形成扶贫开发合力，努力提高扶贫开发整体效益。

（二）从共同做好扶贫开发《总体规划》入手，按照“统一规划、全面覆盖，各有侧重、互不重复，政策衔接、各负其责，渠道不乱、各记其功”的原则，整合扶贫开发资源，实施扶贫开发工程，完成扶贫开发任务，实现扶贫开发目标。具体来讲，专项扶贫，应侧重于扶持帮助贫困群众增收的扶贫主导产业的培育和贫困群众自我发展能力的提高；行业扶贫，应侧重于贫困村水、电、路、校、医等基础设施建设和公益事业的完善；社会扶贫则应更多地注重贫困村的组织建设、长效机制建立或特定贫困区域（村）和特定项目的实施。为此，我市有关部门制定了以工代赈与扶贫工作相结合，新农村建设与扶贫工作相结合，机关干部定点扶贫与扶贫开发工作相结合，农村低保与扶贫对象衔接，发达县（市）、乡、村帮扶后进县、乡、村，富裕户帮扶贫困户，企业包扶贫困村建设新农村以及建立煤铁铝扶贫专项基金等办法，这些都是构建扶贫开发多渠道合作机制的有益尝试。

（三）努力形成党委领导、政府组织、社会动员、群众参与的扶贫开发氛围，确保形成各级财政扶贫投入逐年增加，行业扶贫资源整合力度逐渐加大，社会扶贫力量日益扩展的扶贫开发新局面，有效帮助贫困地区农村、农户与非贫困地区农村、农户一样协调发展，共同实现基本消除绝对贫困现象，全面建设小康社会的奋斗目标。

八、扶贫开发重点工程工作机制

整村推进连片开发、移民扶贫、产业化扶贫、“雨露计划”和教育扶贫，是国务院扶贫办和省委、省政府以及省扶贫办确定的新阶段扶贫开发“五项重点工程”。能否认真抓好这“五项重点工程”，事关我市扶贫开发工作的成败和阶段性目标与中长期奋斗目标的实现。为此，我们必须一项一项地抓好抓实这“五项工程”。

（一）在实施整村推进连片开发工程方面：

一要加大各级财政扶贫开发资金投入力度，整合各类财政涉农资金，努力完成“三个确保”整村推进任务，即在2010年底以前，确保将我市“六个”国定贫困县中尚未实施整村推进的1444个贫困村全部扶持一遍，并且每个贫困村投入财政扶贫资金不低于1000元/人，不拉全省、全国扶贫开发工作的后腿。

二要搞好以扶贫主导产业为主划分的“七个特殊类型贫困区域”扶贫开发分项目规划和总体规划，为下一个10年扶贫开发《意见》和“十二五”扶贫开发《规划》实施整村推进连片开发工程奠定基础。

三要突出增收脱贫目标，绝大部分扶持资金（70%以上）用于能够带动和帮助贫困群众增收的产业开发项目，尤其是龙头企业基地建设，以确保贫困群众增产增收。

四要围绕主导产业开发，建设必须配套的基础设施和服务体系，尤其是对扶贫开发行业协会和专业合作社等经济组织要加大扶持力度，探索贫困群众组织起来共同脱贫致富的有效形式。

五要强调贫困群众参与式扶贫模式，积极引导贫困群众提高参与扶贫开发决策，实施扶贫开发项目，对扶贫资金和项目进行监督管理等方面的积极性和主动性，切实提高贫困群众自我发展能力。

（二）在实施移民扶贫工程方面：

一要积极探索移民扶贫与城镇化建设和新农村建设相结合的途径，把移民扶贫新建村尽量建在县城附近，建在建制镇和社会主义新农村建设试点村或重点推进村。

二要拓宽移民扶贫对象范围，2010年底以前户籍在100人以下贫困村的群众搬迁完毕后，力争把实际居住人口100人左右（户籍人口300—500人）的村继续列入下一轮扶贫开发《纲要（意见）》和《规划》实施范围。

三要进一步瞄准贫困对象，提高扶贫标准，防止和杜绝“移富不移贫”、“人头一拉平”等情况发生，坚持“富裕户”不补，“困难户”少补，“低收入户”多补，“低保户”全补的原则，确保真正困难群众能够得到有效扶持。

在移民扶贫工作中，尤其要突破过去“有土安置”的思维定势，实行“有土安置”与“有业安置”相结合，而且坚持有业安置优先于有土安置的原则，要特别注意选择水、电、路、校、医等基础设施比较好的村、镇和地方建设移民新建村，严防因基础设施不配套而出现建而不迁甚至二次搬迁现象。

（三）在实施产业化扶贫工程方面：

一要按照“七个特殊类型扶贫开发区”所确定的扶贫主导产业，选择形象好、实力强、信誉度高并对产业和贫困群众有辐射带动作用的效益型企业作为扶持对象，并确定命名为各级扶贫龙头企业。

二要把人力、物力、财力集中使用在帮助扶贫龙头企业建设以贫困农户为主体的原料标准化生产基地上，并形成互利共赢的“扶贫龙头企业+基地+贫困农户”或“扶贫龙头企业+扶贫行业协会（专业合作社等经济组织）+基地+贫困农户”模式，以解决贫困群众的产前、产中、前后服务问题，尤其是初级农产品的贮存、加工、销售问题。

三要积极引进市场机制，努力探索各种有偿扶贫资金使用办法和运作模式，抓好村级发展互助基金、小额信贷贴息、能人牵头个户入股合办企业以及财政扶贫信用担保等各种试点，千方百计突破产业化扶贫中的融资瓶颈。

（四）在“雨露计划”工程实施方面：

一要根据贫困户转移对象要求实行有针对性的定单培训，确保培训的针对性和转移率。

二要提高标准，由短期引导性培训变为中长期技能培训。

三要把实用技能培训，就地转移就业列入“雨露计划”培训范围。

四要选择好，最好是自建扶贫系统自己的培训基地、教材、教师和转移就业网络，确保培训质量和效益。

（五）在“教育扶贫”工程实施方面：

要重点解决“两户”中读不起初中、高中的学生，当然“两户”中确实供给不起的部分特殊优秀的大学、高职生也要设法帮助他们完成学业，使这些户靠教育脱贫来斩断穷根。

九、扶贫开发资金与项目监管机制

扶贫资金与项目的监管工作，是扶贫开发工作的重要保障环节。加强扶贫资金与项目监管，直接影响扶贫资金效益的发挥，关系到扶贫开发《规划》的落实和目标的实现，也是防止扶贫政策脱靶外溢，跑冒滴漏甚至产生截留、挪用、贪污受贿等腐败现象，从源头治理腐败的重要举措。

为此，我们要进一步探索和完善扶贫资金与项目“管办分离制度”、“群众参予制度”、“公告公示制度”、“项目报账制度”、“以奖代补制度”、“招标垫付制度”、“审计评估制度”、“社会监督制度”和“责任追究制度”等。当前，要重点抓好如下“四方面”的工作：

(一)建立完善扶贫资金监管制度，明确规定扶贫资金监管工作的责任人、监管时间、监管范围、监管内容、监管方式及对违纪违规事件的惩处要求等，并在工作中严格执行，使扶贫资金监管工作逐渐步入制度化、程序化、规范化的管理轨道。

（二）搭建社会监管平台，营造社会监管氛围，动员社会力量参与监管。扶贫资金的性质和用途决定其使用比较分散，使用对象为特定的弱势群体。因此，监管工作量很大、难度也很大。仅靠扶贫资金与项目主管部门，审计和纪检监察等法定监管部门监管存在局限性，必须依靠人民群众、尤其是贫困群众的力量以及全社会力量来进行共同监管。我们要通过扶贫资金项目公告公示制的推行、公开举报电话、设置举报信箱和人民来信来访的查处等，畅通监管渠道，动员广大干部群众和社会各界广泛参与监管，营造良好的社会监管氛围，让管理使用扶贫资金的单位和个人必须遵守法律法规和政策规定。

（三）审计监督环节前移，积极开展过程督导，逐步建立起科学的过程督导体系。审计监督是扶贫资金监督的重要手段，应该贯穿到扶贫工作的全过程。目前，我市扶贫资金已经建立起了市级两年一审、县（区）年年必审的审计制度，但都是事后审计、结果审计，对扶贫资金的效益审计和经济责任审计刚刚起步，对经验总结不够，对问题缺乏研究，在项目前期立项、论证、审定等环节介入不多，对项目实施过程缺乏监控，导致许多违纪违规事件屡有发生。因此，我们应当建立科学的过程督导体系，力求以预防为主。审计部门应提前参与，包括扶贫资金分配计划的审定、拨付、报销、结算等环节，变事后审计为事前参与、事中督导相结合，加大审计监督力度。

（四）加大惩处力度，建立健全责任追究制度，逐步增强扶贫资金项目管理队伍的责任意识。过去，由于监管工作不够规范，对监管中发现的违纪违规事件惩处不力，各级扶贫资金项目管理部门及其管理人员缺乏责任感，工作检查不过硬，影响了扶贫资金的使用效益。因此，应该建立健全扶贫资金项目使用管理责任追究制度。各级扶贫资金项目主管部门主要领导是第一责任人，分管领导为直接责任人，管理资金项目的工作人员为具体责任人，无论任何单位在使用扶贫资金的过程中发生问题，出现无效益或低效益，甚至截留、挤占、挪用、套取和贪污等案件，除了追究违纪人员责任外，还应追究有关责任人的责任。

十、扶贫开发绩效考核评估与奖惩激励机制

创新扶贫开发绩效考核评估和奖惩激励办法，是搞好扶贫开发科学发展的重要举措，也是促进扶贫开发工作落实的有效手段。当前，各级扶贫开发绩效考核、评估和奖惩办法不系统、不全面、不科学的问题，严重影响其奖励先进、鞭策后进功能的发挥。为此，我们要进一步完善扶贫开发工作考核办法，建立一套规范的、与工作绩效密切相关的考核评价指标体系与奖惩激励机制，量化细化考核指标，严格落实扶贫开发工作目标责任制。具体来讲：

一要制定科学考核内容，把贫困区域（县、乡、村）贫困人口减少与农民人均纯收入增长水平超过全市平均增长水平做为主要考核指标，凡是未超过全市平均增幅水平的一律不予表彰奖励，以激励贫困区域的干部群众尽快缩小发展差距。

二要把平时日常工作完成情况与半年、年终检查考评结合起来，把任务完成情况建立在扎实严格的日常工作基础上。

三要在加大扶贫开发项目、资金奖惩激励的同时，把各级党政主要领导与分管领导的荣辱升迁同区域性脱贫致富达小康绩效紧密挂钩。凡是扶贫开发年度任务完不成的县、乡、村实行一票否决，不予评先评优；凡是阶段目标任务完不成的县、乡、村党政主要领导和分管领导，不得提拔重用；凡是在扶贫开发工作中发生违纪违法问题的给予严肃处理，直至追究党纪、政纪和法律责任。

与此同时，对于扶贫开发工作搞得好的县、乡、村则应加大奖励额度，对于这些地方的党政主要领导和分管领导给予奖励和提拔重用，真正使扶贫开发考核、评价、激励奖惩在扶贫开发工作中发挥出巨大的推动作用。

二〇〇九年七月十五日